सङ्घीयता र समावेशीता कार्यान्वयनमा अल्झिएको संविधान

संविधानसभाले नेपालको संविधान निर्माण गर्दा सङ्घीयता, समावेशीता, जनतामा निहित सार्वभौमसत्ता, लोकतान्त्रिक गणतन्त्र र संसदीय शासन प्रणालीका विश्वमा प्रचलित नवीनतम् अवधारणालाई समेत आत्मसाथ गरिएको थियो ।

तत्कालीन अवस्थामा ठूला दलहरुले जर्वजस्त उठाइएका राष्ट्र«पतीय र प्रधानमन्त्रीय पद्धतिलाई इन्कार गरेको देखिन्छ । सङ्घीयतामार्फत केन्द्रीय सरकारमा रहेको केही अधिकार प्रादेशिक सरकारमा शक्ति बाँडफाँट संविधानमै स्पष्टरूपमा लेखिएको थियो । अन्य मुलुकमा पनि सरकारको शक्ति संवैधानिक रूपबाट बाँडफाँट गरी स्वतन्त्र, अर्धस्वतन्त्र, स्वायत्त, क्षेत्रीय र स्थानीय सरकारको स्थापना गरिएको देखिन्छ । केन्द्रीय, प्रान्तीय, प्रादेशिक, भौगोलिक वा स्थानीय सरकार सङ्घीय शासन पद्धतिका स्वरूप नै मानिन्छन् । केन्द्रीय सरकारले नै क्षेत्रीय सरकारको सिर्जना संवैधानिक व्यवस्थाबमोजिम गर्ने गर्दछ ।

न्यायपालिकाको हकमा भने साधारण एवं सङ्घीय न्याय प्रणाली सङ्घीय व्यवस्थाका प्रकृति हुन सक्छन् । तर नेपालमा न्यायपालिका केवल एकात्मक भए पनि संवैधानिक इजलास र उच्च अदालतको संरचनाले एकीकृत न्यायपालिकातर्फ उन्मुख रहेको पाइन्छ । दक्षिण एसियाको कुरा गर्दा खासगरी भारत, पाकिस्तान र नेपालमा सङ्घीय शासन प्रणाली अपनाइएको छ । अन्य मुलुकमा भने एकात्मक शासन प्रणाली नै पाइन्छ । नेपालमा सङ्घीयता र समावेशीता नेपालको संविधानका मूलभूत विशेषताहरु नै हुुन् । अब भने दोस्रो संविधानसभाले निर्माण गरेको नेपालको संविधानबमोजिम सङ्घीयता र समावेशीताको कार्यान्वयन गर्दै सङ्घीय शासन र समावेशीताको मूल मर्मबमोजिम सरकार, सरकारका निकाय र जनता समेतले कार्यान्वयनमा लागि जिवन्त संविधान बनाउँदै लग्नु नै आजको आवश्यकता पनि हो ।

संविधान जीवन्त हुन संविधानवादमा आधारित, व्यवहारवादी, भविष्यवादी, आजको पुस्ता र भोलिको पुस्ताका अधिकार सुनिश्चित र ग्रहण गर्दै उनीहरुले पालना गर्नसक्ने वा कार्यान्वयन हुनसक्ने संविधान हुनुपर्दछ भन्ने दह्रो मत अमेरिकन संविधानविद् जेफर्सनको छ । त्यसको पूर्ण समर्थन भारतका नेहरु र डा भीम राव अम्वडेकरको समेत रहेको थियो ।

नेपालको दोस्रो संविधानसभाले निर्माण गरी जारी गरेको संविधानको स्तरको क्षमता र हैसियत के रहेको छ भन्ने कुरा यसको कार्यान्वयनमा भर पर्दछ । संविधानसभावाट संविधान जारी गरिएको संविधान यथार्थतामा जनताको मनसाय, इच्छा र आकांक्षा नै हो । यसको अर्थ यो होइन कि, जनता नै संविधान हुन् । संविधान राज्यका सबै तहका सरकार, निकाय र अङ्गहरूलाई विधिको शासनमा हिँडाउने नागरिकको कर्तब्य अधिकारको सुनिश्चित गर्ने मूल लिखत मानिन्छ । यस्तो संविधान संवैधानिक रुपमा सर्वोच्चता हुन्छ । सरकार सीमित हुन्छ । यसले स्वेच्छाचारिताको अन्त्य गर्दछ भन्ने मानिन्छ । सरकार लोकतान्त्रिक हुन्छ । तर संवैधानिक सर्वोच्चताविपरीत संसद््को सर्वोच्चता हुन गयो भने सरकार निरीह हुन्छ । संसद् बलियो हुन्छ । संसद्का कार्य न्यायिक पुनरावलोकन हुँदैन । त्यसैले बेलायतमा भन्ने गरिन्थ्यो कि संसद्ले महिलालाई पुरुष र पुरुषलाई महिला बनाउन सक्दैन । अरु सबै गर्न सक्छ ।

नेपालको संविधान निर्माण मुख्यतः १२ र १६ बुँदे जगको आधारमा पहिलो र दोस्रो संविधानसभाबाट भएको देखिन्छ । सङ्घीयताको पृष्ठभूमि हेर्ने हो भने १० वर्षे माओवादी आन्दोलन, १९ दिने सात राजनीतिक दलहरुको आन्दोलनले राज्यको पुनःसंरचनालाई मुख्य सवाल बनाए भने मधेस आन्दोलनले सङ्घीयतालाई मुख्य विषय बनाएपछि भने अन्तरिम संविधान जारी हुन पुग्यो । यसको पहिलो र पाँचौँ संशोधनले सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक व्यवस्था अपनाउने प्रस्ताव गरेबमोजिम पछिल्लो संविधानसभाद्वारा जारी भएको नेपालको संविधानले सङ्घीय सरकार, प्रदेश सरकार र स्थानीय सरकारको परिकल्पना ग¥यो । यसपछि मात्र संविधानमा ७६१ वटा संसद् र सभा तथा ७६१ वटा सरकारको संवैधानिक व्यवस्था हुन पुग्यो ।

आज सङ्घीयताबमोजिमका सरकारका संरचना र सङ्ख्यालाई राज्यको बजेटले धान्न नसक्ने अवस्थामा पुगिसकेको महसुस भइरहेको छ । कानुन निर्माण गर्दा जनताको सहभागिता बिना जथाभावी अन्धाधुन्ध संविधान र सङ्घीय कानुनसँग बाझिने गरी निर्माण हुँदा कानुन नै कार्यान्वयन हुन नसक्ने अवस्थामा रहेका छन् ।

नेपालको संविधानले सार्वभौमसत्ता सम्पन्न नेपाली जनतालाई पहिलोपटक स्वीकार ग¥यो । सङ्घीयतामा समावेशीता अपरिहार्य विधा भए पनि समावेशीतालाई कानुनमा भएको व्यवस्थाभन्दा पनि आफन्त, भाइ भतिजा, सालासाली भिनाजुजस्ता नाताका व्यक्ति प्राथमिकतामा पर्दा भने सीमान्कृत वर्गमा सङ्घीयताप्रति निरासा पनि देखिन पुगेको छ ।

नेपालको शासन व्यवस्थाको मूल संरचना सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुने गरी संवैधानिक परिकल्पना गरियो । नेपालको राज्य शक्तिको प्रयोग सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहले संविधान र कानुनबमोजिम गर्ने संवैधानिक व्यवस्था राखियो । जातीय, धार्मिक तथा सांस्कृतिक अवस्थाका आधारमा प्रदेश निर्माण हुनुपर्छ भन्ने आवाज दह्रो रुपमा उठे पनि त्यसको सार्थकता हुन सकेन । आखिर प्रदेशको निर्माण जिल्लाको भौगोलिक आधारमा हुनपुग्यो । आजको दिनमा कताकता पुनः जातीय, धार्मिक तथा सांस्कृतिक अवस्थाका आधारमा प्रदेशको नामकरण, राजधानी आदि हुनुपर्छ भन्ने आवाज जबर्जस्त उठ्न थालेको छ । कोशी प्रदेशको आन्दोलन यसको ज्वलन्त उदाहरण पनि हो ।

वास्तविक सीमान्कृत वर्गभित्र दलित, महिला, पिछडिएको क्षेत्र, अपाङ्गता भएका व्यक्ति, खस आर्य, आदिवासी जनजाति राजनीतिक दलको प्राथमिकतामा नपर्नु विडम्बना नै मान्नुपर्दछ । यो हुनु बहुदलीय लोकतन्त्रको संवैधानिक व्यवस्थामाथि नै धावा बोलेको देखिन्छ । यसैले समानुपातिक समावेशीता पहिलो हुनेले जित्ने प्रणालीभित्रै राख्नसके मात्र एकमना सरकार बन्न सक्ने र समावेशीता राजनीतिक दलहरुको पोल्टामा भन्दा जनताको निर्णयमा केन्द्रित हुन सक्थ्यो । त्यसकारण पनि सङ्घीय संसद्मा रहेको एक सय १० र प्रादेशिक संसद्मा रहेको एक सय २० सिट समेतको ठूलो सङ्ख्याको समानुपातिक सिट सङ्ख्याको अन्त्य गर्दै महिला, दलित, अपाङ्गता भएका व्यक्ति आदिलाई छुट्टै निर्वाचन क्षेत्र निर्धारण गर्नु अपरिहार्य देखिन्छ ।

यो संविधानले परिकल्पना गरेको बहुमत, संयुक्त तथा अल्पसङ्ख्यकको सरकार, सदस्य र कामचलाउ सरकारको परिकल्पना गरे पनि अन्तरिम सरकारको परिकल्पना गरेन । तर सङ्घीय संसद्ले मात्र निर्वाचन गरेको प्रधानमन्त्री कार्यकारी अधिकार प्रयोग गर्दा कुन चाहीँ शासकीय स्वरुप हो त भन्ने संसारको संवैधानिक शास्त्रले शासकीय स्वरुपको सिद्धान्तलाई नचिने पनि केन्द्रीय सरकारका प्रधानमन्त्री सबै सरकारका अभिभावक भएको नाताले अभिभावकत्व दिनुपर्ने हुन्छ । विगतको समयमा पोखरामा सम्पन्न मुख्यमन्त्रीको भेलाले सङ्घीय सरकारका प्रधानमन्त्रीको अभिभावकत्व खोजेको देखिन्छ ।

त्यस्तै सङ्घीय संविधानको कार्यान्वयनमा अर्को वाधक भनेको संविधानको संशोधन केन्द्रीय सरकारको रहने तर प्रदेशको हकमा प्रदेशको अनुमति लिने, अनुमति नदिएमा दुई तिहाई बहुमतले संविधान संशोधनको अधिकार केन्द्रलाई मात्र दिँदा सङ्घीयताको झल्कोसम्म पनि देखिँदैन । त्यसैले केन्द्रका अधिकार सूचीको संशोधनमा केन्द्रको संसद्बाट उत्पत्ति हुने र केन्द्रको दुई तिहाइ बहुमतले पारित गर्दा प्रदेश संसद्को पनि अनुमति लिइनुपर्ने र प्रदेशको सूचीको हकमा संशोधनको विधेयक प्रदेश संसद्बाट नै उत्पत्ति हुने, प्रदेश संसद्ले पारित गर्नुभन्दा अघि केन्द्रीय संसद्को अनुमति लिनुपर्ने तर अनुमति नआएको खण्डमा समेत प्रदेशको संसद्ले दुई तिहाई बहुमतले पारित गर्ने प्रावधान राखियो भने सङ्घीयताको अभ्यासमा द्वन्द्व हुने थिएन ।

वास्तवमा सङ्घीय शासन पद्धतिमा संसद्, सरकार र न्यायपालिका र संवैधानिक अङ्ग समेत संवैैधानिक व्यवस्थाबमोजिम चल्नुपर्दछ । निर्वाचन पद्धतिमार्फत निर्वाचनमा मतदान गरिसकेपछि मात्र जनताको सार्वभौमसत्ता एवं राजकीय सत्ता उनीहरुका प्रतिनिधिमा हस्तान्तरण हुन जान्छ । निर्वाचनले मात्र राज्य र सरकारको संवैधानिक र राजनीतिक वैधता पुष्टि गर्दछ । राज्य, सरकार र संविधानको सम्बन्ध तथा नीतिगत एवं संस्थागत विकास निर्वाचन र निर्वाचन प्रणालीमार्फत मात्र हुन सक्छ । एकात्मक राज्य होस् वा सङ्घात्मक राज्य निर्वाचनमार्फत मात्र जनताको जनादेश प्राप्त गर्दछ । सङ्घीयतामा संविधानवादभित्र कानुनको शासन हुनुपर्दछ, जहाँ बहुदलवाद समाज हुन्छ, त्यहाँ सबै जनताको इच्छाको कदर हुन्छ । जुन इच्छा लोकतान्त्रिक निर्वाचन प्रणालीमार्फत मुखरित हुन्छ ।

संविधान, सङ्घीयता र समावेशीताको कार्यान्वयनमा संविधानमा स्पष्ट व्यवस्था भइदिएको भए संविधानको उल्लङ्घन नभई संवैधानिक नैतिकता सरकार र दलहरुले देखाउन सक्ने आशा गर्न सकिन्थ्यो । संविधानको छिद्रलाई खोजेर संविधान उल्लङ्घन हुने काम धेरै भएकाले अबको अहम् सवाल भनेको संविधान संशोधनको लागि उच्चस्तरीय संविधान सुधार सुझाव आयोग गठन गरी संविधान संशोधन गर्नुपर्ने बेला भइसकेको देखिन्छ ।

(लेखक वरिष्ठ अधिवक्ता हुन् – रासस)